برچسب: فرشاد مومنی

به عنوان پرسش اول به نظر شما نظام برنامه ریزی در ایران چطور توانسته به فرآیند توسعه کمک کند و در این زمینه تا چه میزان توانسته ایم میان برنامه ریزی و برنامه های توسعه هماهنگی ایجاد کنیم؟

فکر می کنم بحث هایی که در ایران راجع به برنامه ریزی صورت می گیرد شباهت خارق العاده ای با بحث هایی دارد که در مورد نفت صورت می گیرد . مسئله از این قرار است که وقتی راجع به رابطه نفت، عملکرد اقتصادی و توسعه دور مدت صحبت می شود، گفته می شود که بر خلاف درک ابتدایی و عوامانه که افزایش درآمدهای نفتی را گرامی می دارد و اصولا هر نوع درآمدی که با تکیه بر زحمت و تلاش و نهادسازی و نوآوری صورت نگیرد مغتنم شمرده می شود، اتفاقا در عرصه نظری و علمی موضوع برعکس است. جامعه ای که عادت کند عایدات بدون زحمت داشته باشد اصل بر این است که با مشکلات جدی روبرو می شود مگر اینکه هوشمندانه و عالمانه این مسئله را بفهمد و با تمهید تدابیر و ساز و کارهای نهادی متناسب از بروز عوارض ناشی از این وضعیت پیشگیری کند.

اگر دقت کرده باشید به همین خاطر در سطح نظری، برای شرایطی که یک کشور عایدات بدون زحمت بدست می آورد از لفظ بیماری هلندی یا نفرین منابع استفاده می کنند . حال چرا بیماری هلندی و ارتباط آن با برنامه ریزی. در اینجا می بینیم که نامگذاری این موضوع خرد و دانایی طراحان این تئوری را نشان می دهد. نکته اول این است وقتی هلند در معرض کشف ذخایر گاز طبیعی قرار گرفت، هلندی ها با مشاهده پیامدهای این مسئله برای خطاب قرار دادن آن از لفظ بیماری استفاده کردند یعنی بر حسب مشاهده واقعیت های تجربه شده عایدات بدون زحمت را بیماری تلقی کردند. زیرا یک مدیریت توسعه ملی باید بداند اصل بر این است که با اتکاء به درآمدهای بی زحمت با یک بیماری مواجه شده و متناسب با چنین شرایطی باید حتماً خود را بسیج کند تا از عوارض آن در امان بماند.

نکته دوم این بود که هلند نخستین کشوری بود که متوجه موضوع و به آن حساس شد، ضمن اینکه با درکی عالمانه موضوع را با یک صورت بندی نظریه پردازی ارائه کرد. کشوری همچون هلند که از قرن 15 و 16 میلادی سابقه استعمارگری دارد و بیش از 500 سال جزء قدرتمندان جهان به حساب می آمده نیز می داند که در برابر این بیماری مصون نیست و برای مهار عوارض آن به تدابیر و تمهیدات گسترده نیاز دارد.

در واقع کشوری که حتی از ظرفیت ها و ساختار نهادی کارآمد برخوردار است وقتی با درآمد بدون زحمت مواجه می شود، دچار مشکل می شود. مگر اینکه با خرد، دانایی و تدابیر نهادی از آسیب های بعدی پیشگیری کند. در سطح نظری وقتی این مسئله برای کشورهای درحال توسعه صورت بندی نظری شد در آنجا به جای بیماری هلندی از لفظ نفرین منابع یا بلای منابع استفاده شد. یعنی آنچه برای هلند با آن ساختار نهادی کارآمد بیماری ایجاد می کند کشورهای در حال توسعه را می تواند بلا زده کند. با گذشت ایام و ارتقای ظرفیت های دانایی در این زمینه ما امروز شاهد این هستیم که مرحله جدیدی برای  بیین های نظری در این زمینه پیدا شده است و به جای استفاده از الفاظی چون بیماری هلندی و بلای منابع، از مفهوم شکست سیاستگذاری استفاده می کنند.

کشورهای در حال توسعه ای همچون ایران بدون احساس نیاز به دانایی و کاربست آن برای مواجهه با شرایط، همه اشکالات را متوجه نفت می کردند. درهمین حال بحث ها و فرهنگ سازی ها به گونه ای پیش می رفت که گویی اگر ما نفت نداشتیم دیگر مشکلی هم وجود نداشت و اگر هم هر مشکلی وجود دارد به نفت بر می گردد. این یک اشتباه فاحش است. انتخاب عنوان شکست سیاستگذاری در واقع تلاش هوشمندانه ای بود برای گوشزد کردن این مسئله که کانون اصلی اشکال سیاستگذاران و الگوهای غلط سیاستگذاری هستند نه نفت. در حالی که نفت تنها ماده ای است که چند صد متر زیرزمین قرار  دارد و این ما بودیم که با حفر زمین و تجهیز امکانات داخل و خارج و با فرآیندهای مختلف آن را استخراج کردیم، فروختیم و بعد از عایدات آن به طرز غیر خرد ورزانه ای استفاده کردیم و حال که با عوارض آن روبرو شدیم در حرکتی غیرعالمانه و غیر اخلاقی می گوییم ریشه همه مشکلات به نفت برمی گردد. بنابراین اکنون با توجه به بلوغی که در سطح نظری پیدا شده است، به این نکته پی برده ایم که کانون اصلی مشکلات؛ نظام تصمیم گیری و تخصیص منابع است و اگر قرار است اصلاح و بهبودی صورت بگیرد باید این بخش در مرکز توجه باشد.

با توجه به اینکه نظام برنامه ریزی در ایران سابقه بیش از 50 سال دارد، به نظر شما چرا نتوانسته ایم در تدوین یک برنامه توسعه موفق عمل کنیم؟

یکی از دلایلی که ما نتوانسته ایم به نحو بایسته ای از این ابزار استفاده کنیم این است که شرایط، پیش نیازها و تمهیدات نهادی لازم برای کاربست خرد ورزانه و عالمانه برنامه ریزی را فراهم نکرده ایم و  شگفت آن که وقتی که آثار و پیامدهای چنین رویکردی آشکار شد کسانی در ایران سخن از شکست برنامه ریزی به میان آوردند. آنچه در ایران اتفاق افتاده این است که ما با شکست برنامه ریزان فاقد صلاحیت  روبرو بوده ایم و انصاف و مروت حکم می کند که ذهن را به کانون اصلی مشکل معطوف کنیم. در واقع ما تاکنون تأمل کافی درباره تمهید ابتدایی ترین و بدیهی ترین لوازم و پیش نیازهای یک برنامه ریزی موفق برنیامده ایم و انتظار داریم که در این شرایط برنامه ریزی همچون یک اکسیر عمل کند.

در سال 77 که مصادف با پنجاهمین سال آغاز تجربه عملی برنامه ریزی توسعه در ایران بود، همایش مشترکی میان دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه و مسئولان سازمان برنامه و بودجه سابق اجرا شد که من در مقاله ای در آن همایش یادآور شدم تجربه 50 ساله برنامه ریزی در ایران نشان داده است که ویژگی مشترک تمام برنامه های طراحی و اجرا شده در ایران در قبل و بعد از انقلاب اسلامی این است که عموما برنامه ریزی ها بدون ارائه یک تعریف عالمانه و عملیاتی از توسعه صورت گرفته است. به این معنی که تا وقتی ما تکلیف خود را با مفهوم توسعه روشن نکرده ایم از ابتدایی ترین ابزار برای برنامه ریزی یعنی درک روش مند از مفهوم توسعه بی بهره ایم و برنامه ریزی توسعه در چنین شرایطی به معنای این است که برنامه ریزی کرده ایم که به چیزی دست یابیم که نمی دانیم چیست. پس در چنین شرایطی اگر موفقیتی حاصل نشد پیام این است که خود شکن آینه شکستن خطاست.

پس در اینجا اگر پروسه ای تصور می شود که موفقیت آمیز بوده به معنای طی شدن موفقیت آمیز آن نیست بلکه بیشتر پروسه ای است که خود به خود از نقطه ای به نقطه ای دیگر طی شده و در توهم ما به نظر موفقیت می آید. 

تصادف ممکن است، به هر حال وقتی منابعی تخصیص می یابد و اقداماتی هم صورت می گیرد به لزوم دستاوردهایی هم خواهد داشت اما اینکه از میان آن دستاوردها توسعه محقق می شود یا نه ؛ قطعا این طور نیست. کما اینکه در طی 25 سال اخیر هم بالغ بر 1000 میلیارد دلار برای اداره کشور از درآمد نفتی تخصیص داده شده است و کشور در 25 سال گذشته دارای برنامه توسعه بوده است اما وقتی دستاوردها را نگاه می کنیم می بینیم که در بسیاری از امور با واگرایی های نگران کننده و بحران های کوچک و بزرگ مواجه شده ایم. ما با پدیده شکست سیاستگذاری مواجه هستیم و افراد صاحب صلاحیت و با کفایت را در جایی که باید نمی نشانیم. افراد مطیع و بله قربان گو را می نشانیم و آنها هم چون صلاحیت تخصصی و تعهد کافی عملیاتی ندارند بیش از آنکه به مسئولیت خود در قبال کشور فکر کنند به چگونگی دیرپا کردن بقای خودشان و جلب رضایت مقام مافوق فکر می کنند. پس در این میان نفس برنامه ریزی مشکلی ندارد.

در ظاهر قضیه ما پس از انقلاب اسلامی 5 برنامه توسعه داریم و فرض کنیم این برنامه های پنج ساله بر اساس اصول توسعه طی شده اند. برخی عنوان می کنند یکی از این برنامه ها از دیگری موفق تر بوده است. اما اطلاق موفقیت و عدم موفقیت به برنامه های ما با پدیده توسعه ای چه مسئله ای ایجاد کرد که موجب شد اقتصاد دانان برجسته کشور در نامه ای هشدار آمیز به بالاترین مقام اجرایی کشور، اجرا نشدن برنامه چهارم توسعه را گوشزد کنند ؟

چند نکته در این میان وجود دارد. یک نکته این است که یکی از وجوه مشترک تجربه اکثریت قریب به اتفاق برنامه های توسعه در ایران این است که با همه کاستی ها، محدودیت ها و تنگناهای تک تک این برنامه ها، در طی سال های اجرای آن اساساً آن میزان که به برنامه عمل شد نسبت اندکی نسبت به آنچه مورد تصویب قرار گرفته بود، داشت. بنابراین نسبت دادن این امور به امر برنامه ریزی خود محل اشکال است.

به عنوان نمونه در تجربه برنامه اول توسعه بعد از انقلاب به محض اینکه این برنامه به تصویب رسید هنوز مرکب نگارش آن خشک نشده بود که مسئولان اقتصادی وقت کشور به صورت غیرقانونی و غیر شفاف برنامه شکست خورده تعدیل ساختاری را مبنای عمل قرار دادند. به نظر من نسبت دادن عنوان “برنامه اول توسعه” به آنچه اتفاق افتاده نسبتی ناروا است که من در کتابم با عنوان “کالبدشناسی یک برنامه توسعه” با تفصیل بیشتری به آن اشاره کرده ام.

از سوی دیگر برخی افراد به صورت مسامحه آلود صرف نظر از اینکه چه چیزی اجرا شده است ارزیابی خود را از آن دوره بر اساس مقایسه آنچه که در چهارچوب قانون برنامه قرار بوده تحقق یابد با آنچه که عملا تحقق پیدا کرده سنجیده اند. در حالی که حتی اگر همه اشکالات موجود در این نحوه سنجش را نادیده بگیریم و به این طرز مقایسه روی بیاوریم هم کاملا آشکار می شود که آنچه اتفاق افتاده حتی در سطح عملکرد کمَی هم نسبتی با آنچه که قرار بوده اتفاق بیافتد ندارد. از این رو برنامه تعدیل ساختاری شکست خورد اما به پای برنامه اول توسعه نوشته شد.

اتفاقی که در برنامه دوم توسعه رخ داد و معمولا تحلیل گران تاریخ برنامه ریزی توسعه در ایران به آن توجه کافی نمی کنند این بود که مدیریت اقتصادی وقت آنچه را که طی سال های 68 تا 73 به صورت  غیرقانونی انجام می داد به عنوان اجزای سند برنامه دوم توسعه به تصویب رساند و طنز تلخ ماجرا این بود که به محض تصویب برنامه در کادر موازین تعدیل ساختاری، از همان اولین روزهای پس از تصویب مجددا اجرای آن متوقف شد و مدیریت اقتصادی وقت در واکنش به بحران هایی که اجرای برنامه تعدیل ساختاری بوجود آورده بود مانند تورم بی سابقه 49.5 درصدی، بیکاری فزاینده و بحران های دیگر برنامه تعدیل ساختاری را متوقف کردند و به رویه های تثبیتی رو آوردند.

جهت گیری هایی که از سال 74 در دستور کار مدیریت اقتصادی کشور قرار گرفت عموما با آن چیزی که در برنامه دوم به تصویب رسیده بود، متعارض بود. درباره برنامه توسعه سوم هم بیشتر کوشش تبلیغاتی باندی و گروهی است که این برنامه را موفق ترین برنامه ارزیابی می کند. برنامه سوم توسعه تنها برنامه در تاریخ برنامه ریزی ایران محسوب می شود که اساسا فاقد اهداف کمَی مشخص است. واکاوی اینکه چرا چنین اتفاقی می افتد با مراجعه به تاریخ و به ویژه از منظر اقتصاد سیاسی قابل بررسی است و می تواند حاوی نکته های فراوانی درباره اقتصاد رانتی ایران باشد. امید این است که کسانی پیدا شوند که صادقانه به ما بگویند چرا در حالی که برنامه سوم توسعه در سازمان برنامه تدوین شد؛ اهداف کمَی مشخص داشت اما پس از آن بر اساس چه توافق هایی میان دولت و مجلس وقت و بر اساس چه صلاحدیدها و ملاحظات رانتی در هنگام تبدیل لایحه برنامه سوم توسعه به قانون برنامه، اهداف کمَی به طور کامل از آن حذف شد. از نظر محتوایی نیز هر فردی که صادقانه برنامه سوم توسعه را خوانده باشد بوضوح درخواهد یافت که بخش عمده مواد این برنامه فاقد یک سلسله اصول استاندارد برای برنامه ریزی است و در صورت بندی مفهومی تعابیر و اصطلاحات و ماموریت هایی که برای دولت در این سند طراحی شده، کاملا رد پای ساخت و پاخت های رانتی را حتی در نوع عبارت پردازی این برنامه می توان ملاحظه کرد و بالاخره باید توجه داشته باشیم که بخش اعظم «رشد » های حاصله در آن  دوره بیش از هر چیز مرهون افزایش نزدیک به دو برابری درآمد ارزی نفتی در مقایسه با به اصطلاح برنامه های اول و دوم(منظور دوره زمانی است) بوده است. ضمن اینکه باید تاکید کنم باید بررسی کنیم واقعا آنچه که اجرا شد چه نسبتی با این برنامه دارد.

در مورد برنامه چهارم توسعه که سال آغازین آن سال 84 بود مسئله جدیدی پدیدار شد. تا آن روز مسئولان رسمی کشور لااقل حفظ ظاهر می کردند و به صورت عریان از اینکه ما برنامه نمی خواهیم سخن نمی راندند اما از سال 84 به بعد با این پدیده مواجه شدیم که رئیس وقت دولت سخن از این می گفت که برنامه را قبول ندارد و قانون را اجرا نمی کند و این بدعتی بسیار خطرناک تر از همه تجربه گذشته بود. اقتصاددانان در واکنش به رویکرد دولت وقت ؛ بر اساس مبانی عقل سلیم، اعتبار قانونی، تجربه های تاریخی و مبانی نظری به رئیس دولت و تمام کسانی که از او تقلید می کردند و چنین سخنان سخیفی را به زبان می راندند، هشدار دادند دولتی که آشکارا بگوید قانون را قبول ندارد با هیچ میزانی از میزان های شناخته شده برای یک جامعه طبیعی سازگاری ندارد. در آن نامه ها که هیچ گاه پاسخی برای آن دریافت نکردیم تاکید داشتیم می پذیریم دولت جدید به اعتبار اینکه سهم و نقشی در تهیه و تدوین آن برنامه ندارد؛ صرف نظر از اینکه فلسفه برنامه ریزی توسعه این است که جهت گیری های برنامه ریزی خصلت غیرشخصی پیدا کنند و سیستم به یک اصول و جهت گیری ها تعهد بدهد؛ اما با این حال می پذیریم که دولت جدید برای اینکه وعده ها و تعهدات دیگری را با مردم در میان گذارده است این اجازه را داشته باشد که آنچه که در این سند قانونی نمی پذیرد را تغییر دهد. اما برای نپذیرفتن اش باید مبنای قانونی داشته باشد و ضمن ذکر دلایل قانونی اش، آنچه را که می پسندد نیز رنگ قانونی ببخشد و اجرا کند.

نکته ای که می تواند برای آینده ایران بسیار قابل اعتنا باشد این است که هر ضعف و اشکالی که برنامه ها و برنامه ریزان ما داشته اند، هر نوع شکستی که ملاحظه می کنیم و هر نوع سوء تخصیص و اتلافی که مشاهده می کنیم یکسره در رفتارهای مبتنی بر بی قانونی یا ترکیبی از علم گریزی و قانون گریزی ریشه دارد. در این زمینه به طور مشخص در مهرماه سال جاری گزارشی از سوی مرکز پژوهش های مجلس منتشر شده است که در آن نشان داده است بهایی که جامعه ما از طریق علم گریزی، قانون گریزی و برنامه گریزی در دوران 8 سال دولت احمدی نژاد پرداخته، چقدر است. این گزارش عنوان می کند که در این دوران در مقایسه با دوران سید محمد خاتمی که طبیعتا دوران ایده آلی نیز نبود، نظام ملی برای دستیابی به هر یک واحد توسعه ملی نسبت به دوره قبل 500 درصد دلار بیشتر هزینه کرده است. این موضوع به اندازه کافی گویا است که در ایران حتی نعش برنامه ریزی هم از فقدان آن موثرتر است بنابراین ما باید به این بلوغ فکری برسیم که مشکلات را در کانون اصلی خود شناسایی کرده و تلاش کنیم که آنها را برطرف کنیم.

اقتصاد دانان به سازمان برنامه و بودجه انتقاد داشتند اما هدف ارتقا و بهبود و رفع اشکالات بود ولی در دوران 8 ساله احمدی نژاد این موضوع به صورت فرصت طلبانه و غیراخلاقی بهانه ای برای به چالش کشیدن و کنار گذاردن اصل ضرورت برنامه ریزی در کشور شد و اکنون که بخش های کوچکی از خسارت ها و صدماتی که برنامه توسعه ایران از آن متحمل شده اند را می بینیم باید امیدوار باشیم که این درس های پر هزینه برای دولت جدید مایه عبرت باشد. اکنون یکی از فوری ترین اولویت های دولت جدید این است که تکلیف خودش را با قانون برنامه پنجم توسعه مشخص کند و اگر قانون برنامه را به طور کامل قبول دارد باید آن را به تمامی اجرا کند. اما اگر هر بخش دیگری را به هر دلیل کارشناسی و غیره قبول ندارد باید بر اساس قانون آن را تغییر دهد تا آرام آرام کشور شاهد ایامی باشد که عقل، خرد، برنامه و قانون مبنای عمل و تخصیص منابع باشد.

چگونه می توان بخش آکادمیک و نرم افزاری که بتواند ذهنیت توسعه گرا را به بدنه کارشناسی برنامه ریزی وارد کند را توسعه داد؟ 

باید به این پرسش پاسخ دهیم که چگونه کارشناسان خود را تربیت کنیم تا از یک ذهنیت رانت زده و مبتنی بر ترجیح منافع شخصی به منافع ملی متحول شوند. در این زمینه راهکارهای روشن و تجربه شده ای در دنیا وجود دارد که باید امیدوار بود در شکل گیری مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی به این بدیهیات عقلی توجه شود. مسئله اساسی این است که در یک اقتصاد رانتی گزینش افراد اغلب با معیار ارادت سالاری صورت می پذیرد، طبیعتا اگر آن را به معیار شایسته سالاری تغییر دهیم و افرادی که دارای صلاحیت علمی، مهارتی و تجربی لازم هستند را جایگزین کسانی کنیم که تنها بر اساس رابطه، منصب ها را اشغال می کنند بخش هایی از مسائل حل می شود. گرچه مسایل و تنگناهای اندیشه ای- نهادی همچنان به قدرت خود باقی است و برای آنها نیز راه کارهای بایسته می بایست تمهید گردد.

موضوع دیگر تمهید ساز و کارهای نظارتی کارآمد و پاسخگو کردن نهاد دولت است که همه آنها راهکارهای شناخته شده دارد. ما باید با پیگیری و جدی گرفتن برنامه تقویت و شکل گیری به نهادهای تخصصی مدنی و مشخص کردن مسئولیت نهادهای نظارتی برای تمهید ترتیبات نهادی امکان پذیر کننده عبور از یک ساخت رانتی به ساخت توسعه گرا تک تک این مشکلات را حل کنیم.