دکتر احمد موثقی استاد علوم سیاسی دانشگاه تهران و نویسنده کتاب هایی همچون، “اقتصادسیاسی توسعه و توسعه نیافتگی”، صلح، و امنیت و توسعه ، “نوسازی و اصلاحات در ایران” است. با وی درباره تاثیر دولت ها بر روند برنامه ریزی توسعه به گفت و گو نشستیم. به عقیده وی رویکرد دولت ها بر روند برنامه ریزی توسعه در ایران، تاثیری منفی داشته است.
آیا از دیدگاه شما برنامه ریزی های چند ساله که با عنوان برنامه پنج ساله مشخص شده است مشخصات یک برنامه توسعه را داشته اند و تغییرات دیدگاه دولت ها چه تاثیری در روند برنامه ریزی توسعه دراین پنج دوره داشته است؟
نکته مهم این است که برنامه ریزی توسعه در ایران بیشتر به سمت بودجه ریزی رفته است. به این معنی که پولی برای نفت داریم و آن را باید به گونه ای خرج کنیم، در حالی که برنامه ریزی توسعه فراتر از پول پخش کردن و بودجه ریزی است. در ابتدای تعریف توسعه باید ببینیم که چه جایگاهی برای اقتصاد قائل هستیم و همانطور که اقتصاددانان لیبرال می گویند، اقتصاد مستقل قواعد خاص خود را دارد. در این میان اقتصاد باید کارکرد خود را داشته باشد و اگر از حوزه سیاسی، ایدئولوژیک و عوامل غیر اقتصادی به حالت تخریبی به اقتصاد و برنامه ریزی وارد شویم کارکرد آن را مختل می کنیم.
مشکلی که در ایران وجود دارد این است که استقلال سازمان برنامه بودجه به رسمیت شناخته نمی شود و این موضوع در قبل از انقلاب به نوعی و در بعد از انقلاب هم به نوعی دیگر خود را نشان داده است. در قبل از انقلاب با اینکه درآمدهای گسترده نفتی وجود داشت، اما تنش با غرب نبود و با اینکه کارشناسان خبره ای در سازمان برنامه و بودجه حضور داشتند به دلیل دخالت شاه در برنامه بودجه و افزایش بودجه نظامیان، کارشناسان آنجا را رها کردند. در واقع برخورد میان دولت و برنامه های توسعه ای و همسو نبودن با یکدیگر از دوران قبل از انقلاب وجود داشته است که عوارض آن پس از انقلاب بروز بیشتری پیدh کرد. برنامه های عمرانی پیش از انقلاب که می توان به نوعی آنها را برنامه های توسعه به حساب آورد موفق شد که ایران را به سمت صنعتی شدن و استفاده بهینه از منابع پیش ببرد، درست است که سازمان برنامه بودجه در زمان پهلوی دوم و به کمک آمریکایی ها شکل می گیرد ولی در دوران پهلوی اول نیز برخی رویکردهای توسعه ای دنبال می شد.
همانطور که از تعریف علم اقتصاد برداشت می کنیم، این علم به معنی علم تخصیص بهینه منابع کمیاب است پس منابع کمیاب ما مفروض است و باید به صورت بهینه منابع را تخصیص داد حال این تخصیص دو متولی دارد که دولت و بازار است و در کشور ما به دلیل اینکه در حال گذار است نقش دولت در آن پررنگ تر است. تفاوت و اختلاف نگرش ما با نگرش های لیبرال اینجا بروز می کند که ما به دلیل اینکه هنوز گذار را به طور کامل طی نکرده ایم نمی توانیم از تجویزهای لیبرال استفاده کنیم و دولت به طور کامل کنار برود و در واقع همانطور که اقتصاددانان نهاد گرا عنوان می کنند ترتیبات نهادی مورد نظر هنوز چیده نشده و تغییرات اساسی صورت نگرفته است .
نقش دولت در برنامه ریزی توسعه در این نقطه خود را نشان می دهد که منابع کمیاب چه رو زمینی و چه زیر زمینی را به بهترین وجهی مدیریت کرده و وارد فرآیند تولید کند تا ظرفیت های تولیدی دولت محقق شود. دکتر عظیمی یکی از مشهورترین متخصصان برنامه ریزی در این محاسبه کرده بود اگر درآمد سرانه هر ایرانی 3 هزار دلار است با توجه به منابع و امکاناتی که کشور دارد در صورتی که درست تخصیص داده شود هر ایرانی می تواند 30 هزار دلار سرانه داشته باشد.
پس از وقوع انقلاب اسلامی و شروع کار دولت با رویکردهای ایدئولوژیک چه تغییراتی را در سطح برنامه ریزی شاهد بودیم؟
بعد از انقلاب مشکل مضاعف می شود. تنش با غرب و مبارزه با آمریکا و جنگ تحمیلی موضوعاتی پر هزینه هستند که بخش زیادی از منابع به صورت غیر بودجه ای صرف آن شد. همانطور که در قبل از انقلاب همین مسئله گریبانگیر نظام برنامه ریزی شد و در کنفرانس سال 55 شاه بدون توجه به نظام برنامه ریزی اعلام کرد که بودجه دو برابر شود و همین مسئله زمینه ساز مسائل تورم زا، شورش های اجتماعی و ریشه های اقتصادی انقلاب شد.
حال در دوران پس از انقلاب چون بدنه کارشناسی کمرنگ شده و مستقل هم نبوده، نتوانست در مقابل سیاست مقابله کند. تکنوکراسی به گاه غلظت فضای سیاسی، امنیتی و نظامی به حاشیه رانده می شود و به گاه افزایش درآمدهای نفتی مثل 8 سال گذشته کنار گذاشته می شود و در نهایت وقتی کشور دچار بحران می شود و بودجه ای ندارد از کارشناسان خواسته می شود که وارد عرصه برنامه ریزی شوند.
از سال 55 که تاثیر سیاست در برنامه ریزی به عدم توازن و بحران منجر می شود برنامه های توسعه به کدامین سو می روند ؟
دولت قبل از انقلاب یک دولت سکولار ناسیونال بود اما در عین حال مدعی بود به موضوعات اقتصادی در سطح کارشناسی و علم روز توجه می کند اما پس از انقلاب اسلامی، ایدئولوژی تغییر کرد و اعلام کردیم که ارزش ها و معنویت هم برای ما مهم است که به تبع این نگاه، مقتضیات دیگری ایجاد و بعضا اقتصاد به حاشیه رانده شد تا جایی که می توان گفت جهت گیری اقتصاد به سمت توسعه نبود. حال با این وضعیت ما برنامه های اول و دوم را داریم که در دوران سازندگی شکل می گیرد. نکته ای که اینجا اتفاق می افتد این است که در دوره سازندگی به دلیل تخریب زیرساخت ها بخاطر جنگ، بیشتر توان دولت صرف رشد بود تا توسعه. در دوران سازندگی نظریاتی مطرح می شود که به موجب آن در دوره چهار ساله اول تجویزهایی مثل وام های بانک جهانی مطرح می شود اما به دلیل از کنترل خارج شدن جمع می شود. در همان زمان واردات گسترده ای صورت گرفت و تیم حاکم به دلیل نداشتن پاردایم منسجم با مشکلات عدیده مواجه شد. سازمان برنامه و بودجه را افرادی اداره می کردند که تخصص لازم را در این زمینه حتی در تحصیلات دانشگاهی نداشتند و در همان زمان دستور دولت به سازمان برنامه بودجه بیشتر مبنی بر این بود که هر جا لازم است بودجه تخصیص یابد و کار کارشناسی مد نظر نبود.
در واقع ما در دوران سازندگی با نگاه توسعه ای مواجه نبوده و رشد اقتصادی را شاهد هستیم. چرا که به دلیل نبود مرکزیت قوی و چند پاره بودن در مسائل مالی، اقتصادی و چینش نیروهای تصمیم گیر، دولت نیز منسجم نبود. این در حالی است که برنامه ریزی برای توسعه نیاز به یک بسیج ملی و ستاد فرماندهی کل اقتصادی دارد، در این روند دولت باید بتواند در بالاترین سطح تصمیم گیری قدرت سیاسی و اقتصادی قرار گیرد تا بتواند به صورت مستقل کارشناسی کند.
آسیب شناسی این دوره را چطور می توانیم ارزیابی کنیم ؟
آسیب شناسی دوران سازندگی نشان می دهد که در آن زمان با آشفتگی پاردایمی مواجه ایم، دولت با تشتت فکری و تشتت مدیریتی مواجه است و در عین حال تعارض منافع با گروه ها و نهادهای دیگر به عنوان صاحبان منافع شکل گرفته بود. صاحبان منافع که شامل بخش خصوصی دلال و غیر مولد بودند، با توجه به انحصارات صادرات و واردات ایجاد شده بودند. من در کتاب “نوسازی و اصلاحات در ایران” بر این موضوع تاکید کرده ام که گروه هایی با توسعه تزاحم داشته اند. در این میان گروه های چپ گرا، ضد توسعه، ضد کارکرد بازار، ضد غرب و ضد سرمایه داری هستند و از سوی دیگر گروه های راست گرا هم دلال و در تجارت آزاد تنها وارد کننده هستند. این در حالی است که در زمانی که دولت چند پاره و ضعیف است، این وضعیت ایده آل شبکه های مافیایی و گروه های صاحب منافع خاص خواهد بود.
بنابراین بر اساس نگرش لیبرال؛ دولت در این شرایط نمی تواند کنار بکشد. در ایران انحصارات در جهت تجاری، وارداتی و دلالی است و به همین دلیل، چند نرخی بودن نرخ ارز و مجوزهای صادرات و واردات؛ دولت را تحت فشار قرار می دهد. این فشار عمدتا از ناحیه برخورد بین نیروها ناشی می شود. برخورد بین نیروهایی که می خواهند فضا باز شود اما از مسیرهای غیر صنعتی و غیر تولیدی و نیروهایی که می خواهند آنها را کنار بزنند اما ترتیبات نهادی و نقش نظارتی ضعیفی دارند. در این دوران حتی خصوصی سازی با عنوان “خودمونی سازی” دنبال شد و بخشی از بوروکرات های دولتی این خصوصی سازی را بر عهده گرفتند و از سوی دیگر دلال ها در مزایده ها با روابط خاص و رانت اطلاعاتی کارخانه ها را به کمترین قیمت خریدند، بعد کارخانه را اوراق کردند و زمین اش را فروختند. اساسا آنهایی که کارخانه ها را خریدند صنعت گر و مولد نبودند و همین موضوع موجب شد بسیاری از آنچه به نام خصوصی سازی از دولت منفک شد، هرز و هدر رفت و بیکاری ایجاد کرد، تولید را کاهش داد و در نهایت موجب شد که برنامه دوم توسعه نیز به همین دلایل موفق نباشد.
حال در دوره اصلاحات و با تجربه دو دوره برنامه ریزی توسعه، ما با چه تغییراتی مواجه شدیم که برخی ادعا می کنند برنامه سوم موفق تر از دیگر برنامه های توسعه اجرا شده است؟
دوره اصلاحات و دولت خاتمی در دوره اول خود با موضوعی به نام پروژه های نیمه تمام و وام های کلان جهانی که دولت قبل دریافت کرده بود مواجه شد. محاسبات غلط درباره درآمد نفتی، میزان بالای وام خارجی و پروژه های بسیار بزرگ با مقیاس های جاه طلبانه که کارشناسی دقیق نشده و بسیاری بر اساس ملاحظات سیاسی مانند برخی از فرودگاه ها و سدهای بزرگ ایجاد شده بود، پروژه های کلان فساد زا را پیش رویدولت قرار داد. از سوی دیگر در این دولت، به دلیل تاکید بر روی توسعه سیاسی با مشکلات دیگری مواجه بودیم و بازشدن فضای سیاسی به عدم توازن در این حوزه دامن زد.
اما به چه دلیل عنوان می شود که برنامه سوم توسعه برنامه موفق تری نسبت به سایر برنامه های توسعه بعد از انقلاب است، چرا که دولت در این دوره به تقویت سازمان برنامه و بودجه پرداخت و نقش عقل، علم و تخصص پر رنگ تر شد. برنامه سوم توسعه برنامه ای واقع بینانه تر بود و سمت گیری های توسعه ای داشت. بدنه کارشناسی گسترده ای برای تدوین برنامه بکار گرفته شد. البته در دوره اول خاتمی موضوعات توسعه سیاسی و دموکراسی بسیار پررنگ شده بود در حالی که پیش نیاز های آن فراهم نشده بود. مشابه این موضوع در بعد اقتصادی و بعد طبقه متوسط نیز بوجود آمده و سعی شده بود که بخش خصوصی مولد و کارآفرین و ترتیبات نهادی مورد نیاز اقتصاد بازار و رقابتی مورد حمایت قرار گیرد.
ما در این دوره حمایت کوتاه مدتی از بنیادهای کارآفرین مولد، اشتغال زا، فقر زدا، محرویت زدا و تورم زدا را می بینیم اما زیاد دوام نمی آورد و به دلیل نگاه مخالف تولید که در بخشی از بدنه کارشناسی وجود داشت دائما درگیری ایجاد می کند. این بخش خصوصی همان بخش غیر مولد و شبکه های مافیایی بودند که از زمان آخر جنگ شکل گرفته و به دلیل قدرت مالی که داشتند مواردی را به دولت دیکته می کردند . در همان زمان آمارهایی منتشر شد مبنی بر اینکه این صاحبان منافع در مجموع 6 تا 18 برابر بودجه کل دولت نقدینگی دارند. دولت نمی توانست در برابر این بخش خصوصی غیر مولد قد علم کند. چرا که با این حجم نقدینگی از سوی آنها هر نوع برنامه ریزی مالی اقتصادی و ارزی و پولی شکست می خورد و حتی بهترین برنامه ریزی توسعه نیز دولت را آن دوران ناکارآمد می کند.
در پایان دولت خاتمی بخش خصوصی غیر مولد 70 هزار میلیارد تومان و در اوایل دولت روحانی 500 هزار میلیارد منابع نقدینگی دارد. به موجب تغییرات نرخ ارز به صورت سالانه دولت احمدی نژاد سالانه 114 میلیارد دلار درامد ارزی، خاتمی 32 میلیارد دلار و هاشمی 24 میلیارد دلار درآمد ارزی داشت . به هر حال نرخ رشد اقتصادی در دوره دوم خاتمی، جهت گیری برنامه به سمت توسعه، رشد اقتصادی خوب ، تورم و انضباط مالی موجب شد که کارها کارشناسی تر و سمت گیری عقلانی تر پیدا کند و در اجرا هم بهتر عمل شد.
بعد از دوران اصلاحات در دولت اصولگرای احمدی نژاد، با پدیده ای مواجه شدیم که دولت اعلام کرد برنامه چهارم توسعه را اجرا نمی کند، این موضوع تحت تاثیر چه عواملی بود؟
اما بعد از دوران اصلاحات، برنامه چهارم که آن همه کارشناسی شده بود، سند چشم انداز به یک برنامه بالادست بدل شده و مورد تایید بالاترین مقام اجرایی کشور قرار گرفته بود به یک باره کنار گذارده می شود. دولت اعلام می کند اعتقادی به برنامه توسعه ندارد و احمدی نژاد می گوید این برنامه غربی است. در حالیکه این یک امر بنیاد گرایی و پسا توسعه گرایی است و دولت با اعلام خروج از برنامه توسعه و گفتمان توسعه با ادعای تعالی و معنویت سازمان برنامه را منحل می کند. به نظر من در دوره 8 سال گذشته، نوعی نگاه ایدئولوژیک بر این برنامه حاکم بود و آشفتگی پارادیمی را مشاهده می کنیم. وام ها، درآمدهای کلان و واردات گسترده، کشاورزی و صنایع را از میان برد. با اینکه شعار کشور حمایت از کار و سرمایه ایرانی بود اما دولت در مقابل این موضوع بود و به جای تولید ناخالص داخلی ایران؛ تولید ناخالص داخلی چین بالا رفت و با اینکه دولت برای رفع فقر و برقراری عدالت، یارانه کلانی می داد، اما همه منابع به واردات سوق پیدا کرد.
جمع بندی این مسائل نشان می دهد که دولت ها همواره در برنامه های توسعه تاثیرگذار بوده اند. اواخر دوره شاه این تاثیر گذاری به صورت دخالت مستقیم خود را نشان داد. پس از انقلاب اسلامی نیز دخالت تخریبی دولت در اقتصاد و برنامه ریزی موجب شد که برنامه های توسعه از روند خود تبعیت نکنند. در دوره سازندگی ما با رشد مواجه ایم و برنامه های اول و دوم به دلیل تشتت پاردایمی ، عنوان توسعه ندارند. اما برنامه سوم به دلیل عقل کارشناسی و انضباط مالی کمی بیشتر به برنامه های توسعه شبیه است. برنامه چهارم نیز زمین ماند و سند چشم انداز از دورنماها فاصله گرفت. به نظر می رسد دولت جدید با توجه به تجارب دولت های پس از انقلاب باید عقلانی تر عمل کند و با توجه به اولویت قراردادن اقتصاد و معیشت به صورت منسجم تر عمل کند و ضمن اینکه سازمان برنامه را احیا می کند، از تعدد مراکز تصمیم گیری بکاهد.
