مهدی فقیه
جنگهای ایران و روس در ابتدای قرن ۱۹ اولین برخورد ایرانیان با تمدن جدیدی بود که شالوده آن را «مدرنیته » تشکیل می داد، قرار گرفتن در مقابل «دیگری » و در «خود » نگریستن آغازی بود بر ورود مسئله تجدد بر منظومه فکر ایرانی و درگیری نظری و عملی با مدرنیته به عنوان جوهر تمدن مغرب زمین. مشروطیت که در آغاز طلیعه رسیدن به زمان و عصر پیشرفت و ترقی پنداشته می شد، با از دست رفتن اقتدار حکومت مرکزی و نا کار آمدی دولت و مجلس، به همراه تاخت و تاز دول خارجی و بروز هرج و مرج در کشور، امید از دست رفته ای شد. با کودتای ۱۲۹۹ و بر آمدن رضا شاه و تشکیل دولت مدرن(شبه مدرن) به همراه شکل گیری دستگاه دیوان سالاری (بوروکراسی) مدرن در ایران گامی بلند و مهم در راستای گسترش اندیشه توسعه در کشور برداشته شد، این نوشتار مروری اجمالی بر فرایند توسعه در ایران از دوره پهلوی اول تا انقلاب ۵۷ است.
توسعه در کلی ترین کاربرد آن، یکی از صورتهای خاص تغییر و دگرگونی است. توسعه، تغییر هدف دار برای حصول به هدفی خاص است. جامعه به مثابه فرد مراحل گوناگونی از رشد و تکامل را طی می کند تا به حد مشخصی از بلوغ فیزیکی و فکری برسد. درتوسعه سیاسی، باید نقطه شروع و پایان فرایند را مشخص و میزان توسعه نیافتگی سیاسی را تعیین کرد.
دوران پهلوی اول
بر آمدن رضا شاه با حمایت روشنفکران و دولتمردانی چون محمد علی فروغی، داور و دیگران همراه بود، تلقی اولیه از رضا شاه نزد روشنفکران و عامه مردم یک واسطه و برآورنده آرمانهای مشروطیت بود. همین روشنفکران و نخبگان بودند که در درون سیستم سیاسی نقش داشتند و با دولت همکاری م یکردند و پایه های نظام جدید را استوار کردند. در دوره سا لهای ۱۳۰۰ ۱۳۲۰، دولت مطلقه شبه مدرن رضا شاه، دیوان سالاری محدودی را که در اواخر قاجاریه شکل گرفته بود از لحاظ کارکنان، اهداف، ادارات و فعالیت ها گسترش داد و موجبات تکوین دولت مطلقه شبه مدرن پهلوی اول را فراهم ساخت. با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۰۱ در مجلس چهارم، مقررات مربوط به چگونگی استخدام در دستگاه اداری دولت، برگزاری امتحانات ورودی و کیفیت ارتقای مقام، مشخص شد. براساس قوانینی که به تبعیت از الگوی فرانسه به تصویب رسید، ساختار به شدت متمرکزی بر سازمان اداری کشور حاکم شد. بنابراین، در این مرحله با توجه تحولات درونی در ایران، یک بوروکراسی مدرن شکل گرفت که به صورت کلی از دیوانسالاری دوره های پیشین خود متفاوت بود. مهم ترین پیامد ایجاد و توسعه دیوان سالاری جدید شکل گیری طبقه متوسط جدید بود که کارمندان دولت، دانشجویان، هنرمندان و نویسندگان و سایر روشنفکران، اعضای آن را تشکیل می دادند. نقش دولت در شکل گیری طبقه متوسط از این حیث حائز اهمیت است که این طبقه قشر عظیمی از اقشار اجتماعی را در ایران در برمی گیرد و همواره در تحولات سیاسی و اجتماعی ایران نقش اساسی داشتند.
طبقه متوسط جدید در زمان سلطنت پهلوی دارای موقعیت خوبی بود در دوران رضاشاه این طبقه پیوند خود را با فرهنگ سنتی حفظ کرده بود؛ اما پس از این دوران به تدریج در مسیر غرب گرایی گام نهادند و تا حد زیادی از فرهنگ عامه به ویژه از ارزشهای اسلامی جدا شدند. تعدادی از اعضای این طبقه منافع مادی و تمایلات خود را با برنامه نوسازی رژیم سازگار می دیدند و این وجه مشترک رژیم با این طبقه بود و گروه دولتی طبقه متوسط را پایگاه اهرم سیاسی خود می شناخت و برای حفظ روابط فرهنگی با آ نها می کوشید.
توسعه اقتصادی و نوسازی اجتماعی زمینه های شکل گیری و تکامل طبقه متوسط جدید را در ایران هرچه بیشتر فراهم کرد. در این دوره جامعه ایران وارد مرحله پیچیده تری شد و توسعه اقتصادی باعث تحول و دگرگونی در طبقات سنتی نظیر مالکان، رعایا، پیشه وران و کاسبکاران گردید. فرآیند نوسازی در ایران بر شکل طبقه متوسط تاثیر خاصی بر جای گذاشت. شکل گیری دیوان سالاری جدید در دوران پهلوی اول گام مهمی در راستای فرایند توسعه محسوب می شود چرا که اجرای هر طرح تحول یا توسعة اقتصادی، نیازمند پیش نیازها و ضرورتها و بایسته هایی است که تا آن زمان ایران از اصلی ترین آنها یعنی دیوان سالاری مستقل و توسعه گرا محروم است. بر اساس نظریه های دولت توسعه گرا، دیوان سالاری مستقل، عقلانی و توسعه گرا، عمود توسعه است که در صورت فروریختن یا برپا نبودنش، هیچ خیمه ای در سرزمین توسعه برپا نخواهد شد(هر چند دیوانسالاری به مفهوم وبری آن شکل نگرفت که بررسی علل آن موضوع این یادداشت نیست).
دوران پهلوی دوم
حمله متفقین به ایران در شهریور ۱۳۲۰ و اشغال ایران در تاریخ تحولات ایران نقطه عطف مهمی است. با این وجود جهت گیری توسعه و نوسازی در دوران پهلوی دوم تداوم یافت. از مهم ترین اقدامات شکل گرفته در این دوران تاسیس سازمان برنامه و بودجه است که پیشینه شکل گیری این سازمان به دوران پهلوی اول بر می گردد. همزمان با نخست وزیری محمود جم تلاش در دولت ایران برای تشکیل یک تیم اقتصادی و تهیه یک برنامه عمرانی توسط شورای اقتصاد آغاز شد. این شورا به مدیریت ابوالحسن ابتهاج (نظریه پرداز، مبلغ و معمار اصلی برنام هریزی در ایران) با برگزاری جلسات کاری به دنبال تلاش برای تهیه برنامه عمرانی بود که این فرایند ۱۸ ماه ادامه یافت. اعضای شورا در جلسه ۶ مهرماه ۱۳۱۶ تصمیم گرفتند که در درون شورای اقتصاد «کمسیون دائمی تهیه برنامه » را تشکیل دهند و تمام فعالیت خود را روی تهیه برنامه متمرکز کنند. کمیسیون برنامه پس از تشکیل و برگزاری ۲۰ جلسه کاری، پیشنهادهای اولیه خود را برای اصلاح وضع مهاجرت و کشاورزی با ارائه یک برنامه ۷ ساله برای بخش کشاورزی، تقدیم هیات دولت کرد. تلاش کمیسیون برای تهیه برنامه ادامه یافت، ولی در سالهای بعد به دلیل تغییر دولت و شرایط قبل از جنگ دوم و به دنبال آن اشغال ایران، شورای اقتصاد و کمیسیون برنامه فرصتی برای ادامه فعالیت و تهیه برنامه نیافتند. پس از چند تلاش ناموفق، هیات دولت در ۵ مهرماه سال ۱۳۲۷ برای تهیه آمار و اطلاعات لازم و سرعت بخشیدن به امور تهیه برنامه، اقدام به تاسیس نهادی به نام «سازمان موقت برنامه » کرد که بعدها نام «سازمان برنامه و بودجه » را به خود گرفت.
این سازمان دو هدف و وظیفه عمده داشت که عملکرد آن را در فرایند توسعه برجسته می کرد. اولین وظیفة سازمان برنامه تهیة بودجه های سالانه و نظارت بر اجرای آنها است. وظیفة مهم دیگر سازمان برنامه و بودجه تهیة برنامه های بلند مدت است. علاوه بر اینکه این برنامه ها توانسته اند منابع انسانی و فیزیکی کشور را در جهت های خاصی متمرکز کنند، این امکان را فراهم کرده اند که بخش بزرگی از دانشگاهیان، سیاستمداران، و تصمیم گیران بتوانند فضایی مشخص برای گفتگو پیدا کنند. طراحان و موافقان برنامه با ارائة آن و مخالفان با نقد آن، هم دانسته ها و توانایی های خود را به ظهور می رسانند و هم به سایرین اطلاعات می دهند. در غیاب چنین برنامه هایی هم حرکت اقتصاد آشفته تر و هم مباحث اقتصادی پراکنده تر می شد.
گام بعدی در این دوران تهیه و اجرای برنام ههای هفت ساله عمرانی است، اولین برنامه عمرانی بعد از سالهای جنگ جهانی دوم و برای سا لهای ۳۴ – ۱۳۲۸ در ۶ فصل عمرانی که یکی از فصول آن اصلاحات اجتماعی و شهری است به تصویب می رسد. و به این ترتیب یک برنامه هفت ساله دیگر(برنامه دوم) و سه برنامه پنج ساله عمرانی )برنام ههای سوم و چهارم و پنجم (تا قبل از انقلاب با اهداف توسعه اجتماعی – اقتصادی و فرهنگی کشور به تصویب رسیده و به اجرا در می آید(زیبایی، 18:1392 ).
ساختار برنامه ها در ایران
برنامه اول عمرانی (1334 – 1327)
این برنامه در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ تصویب و از اول مهرماه همان سال به مرحله اجرا گذاشته شد. سازمان برنامه به منظور اجرای برنامه اول تاسیس شد اما برای انجام بسیاری از خدمات فنی با مهندسین مشاور بحار آمریکایی قراردادی برای انجام خدمات فنی منعقد کرد. اهداف برنامه شامل افزایش تولید و صادرات، ترقی کشاورزی و صنعت، اکتشاف و بهره برداری از معادن، بهبود بهداشت ودرمان، افزایش سطح زندگی مردم و توسعه زیرساخت ها و امور عمرانی بود. این برنامه بدون استراتژی مشخص و با سازماندهی متمرکز واعتبار ۲۱ میلیارد ریال و از طریق استقراض خارجی و از نوع غیرجامع و تنها به صورت چند پروژه عمرانی و در قالب جداول تخصیص منابع تهیه شده بود. قرار بود منابع تخصیص یافته به برنامه، ۲۵ درصد به کشاورزی، ۳/ ۱۴ درصد به صنایع و معادن، ۴/ ۲۷ درصد به ساخت زیربناها ) راه سازی، راه آهن، بنادر، فرودگا هها، پست و تلگراف ( و ۵/ ۲۸ درصد به امور اجتماعی اختصاص یابد. گرچه نحوه تخصیص منابع این برنامه با الگوی نظری رشد سرمایه داری بی شباهت نیست، ولی نمی توان الگوی نظری خاص توسعه را از لابلای آن استخراج نمود. در واقع الگوی توسعه مورد نظر، توسعه کشاورزی از طریق بخش خصوصی بوده است(رازقی، 173:1363).
در این برنامه تفکر ناحیه ای با طرح سازمان دشت مغان در راستای توان کشاورزی و اسکان عشایر شاهسون به مرحله اجرا گذاشته شد. این برنامه دارای الگوی رشد کمی نبود. از آنجا که این به عنوان جهش بزرگ برای دستیابی به خودکفایی اقتصادی آغاز شده بود، امّا موفقیت چندانی نداشت.
برنامه دوم عمرانی (1341 – 1334)
برنامه دوم، همانند برنامه اول شامل یک رشته طرحهای دولتی بود که مبتنی برمحور توسعه کشاورزی، ایجاد امکانات زیربنایی (راه، راه آهن، فرودگاه، بنادر، تلفن) بنیاد صنایع، ایجاد شرایط مناسب برای سرمایه گذاری بخش خصوصی، تأمین مایحتاج مردم، توسعه آموزش و بهداشت، افزایش تولیدات و بالا بردن سطح زندگی مردم قرار داشته است؛ که برای آنها اعتبارات سالانه پیشنهاد شده بود. این برنامه به صورت غیرجامع، سازماندهی متمرکز و در قالب مجموعه ای از پروژه ها و جداول تخصیص منابع تهیه شد. در این برنامه به جز کل مخارج و جهت کلی که قانون برنامه برای آن تعیین کرده بود هیچ هدف کلی مشخص نشده بود (سازمان برنامه، 9:1341). مقرر بود که سازمان برنامه ۶۰ درصد از درآمد نفت را در دو سال اول و ۷۰ تا ۸۰ درصد آن را در پنج سال بعد دریافت کند. در این برنامه، برنامه ریزی منطقه ای مورد توجه قرار گرفت. طرح شناسایی توانایی های منطقه جنوب شرق کشور در مناطق سیستان و بلوچستان، کرمان و همچنین طرح منطقه خوزستان و به صورت فهرستی از پروژ ه های عمرانی عملی شد. در این طر حها احداث سد دز، شبکه توزیع برق، کشت نیشکر، ایجاد کارخانه قند خوزستان و تأسیس سازمان آب و برق خوزستان تدوین شده بود. تخصیص منابع در برنامه دوم، در بردارنده عناصر کلیدی الگوی رشد سرمایه داری است. در این برنامه نحوه تخصیص منابع یعنی اولویت به زیربناسازی، کشاورزی و بالاخره صنعت، با الگوی نظری رشد سرمایه داری انطباق دارد، توسعه زیربناها در اولویت قرار داده شده بود و کشاورزی در مقام بعدی و صنعت در آخرین جایگاه قرار داشت.
برنامه سوم عمرانی (1346 – 1341)
برنامه سوم در اردیبهشت ۱۳۴۱ تصویب و در اول مهرماه همان سال به مرحله اجرا گذاشته شد. اعتبار عمرانی آن ۲۳۰ میلیارد ریال بود. مهمترین اهداف برنامه سوم مبتنی بر ایجاد و توسعه صنایع، ایجاد مقدمات برای صنایع ذوب آهن، پتروشیمی، ماشین سازی، آلومینیم، تراکتورسازی، لوله سازی، توسعه امکانات زیربنایی، گسترش آموزش و بهداشت بود. استراتژی توسعه تاکید بر سازماندهی صنایع سنگین و صنعتی شدن از طریق تولید کالاهای جانشین واردات داشت. اجرای اصلاحات ارضی سال ۱۳۴۱ در این برنامه دیده نشده بود. مهمترین اهداف این برنامه رشد ۶ درصدی تولیدات، ایجاد مشاغل جدید و توزیع عادلانه تر درآمد است. استراتژی برنامه، جایگزینی واردات همراه با حمایت صنایع داخلی است. برنامه از نوع جامع و سازماندهی آن متمرکز بود. برنامه ریزی منطقه ای، منطقه بندی، برنامه های بخشی و مشارکت استانها و فرمانداری های کل در تدوین برنامه های عمرانی در برنامه سوم لحاظ شده بود. در این دوره دفتر عمران ناحیه ای در سازمان برنامه ایجاد شد. در این برنامه، برنامه ریزی منطقه ای در نواحی دشت قزوین، جیرفت، کهکیلویه، ماهیدشت، پل ذهاب مطرح و سازمانهای عمران تشکیل شدند. اما تا زمانی که این سازمان ها به صورت یکپارچه عمل کردند موفق بودند، ولی همین که به صورت بخشی درآمدند توفیق چندانی بدست نیاوردند. عملکرد برنامه سوم نیل به نرخ رشد ۵/ ۸ درصد تولید ناخالص ملی بود. در مجموع در برنامه سوم، هدف متعادل اجتماعی نظیر اشتغال و توزیع عادلانه درآمد در زمره اهداف اساسی در برنامه ریزی ایران لحاظ شد. رشد سالانه بخشهای کشاورزی، صنایع و معادن، آب و برق و نفت از رشد پیش بینی شده بالاتر رفت (باریر، 1363).
برنامه چهارم عمرانی (1351 – 1346)
برنامه پنجساله چهارم در ۲۷ اردیبهشت 1346 به تصویب رسید و از اول فروردین ۱۳۴۷ مرحله اجرایی آن آغاز شد. اعتبار عمرانی آن ۵۶۸ میلیارد ریال وهدف رشد آن ۴/ ۹ درصد بود. برای نیل به این نرخ رشد، سطح تشکیل سرمایه ناخالص ۸۱۰ میلیارد عملکرد برنامه برآورد شد که نزدیک به ۶۰ درصد آن را بخش دولتی می بایست فراهم می کرد(باریر، 143:1363). اهداف عمده برنامه چهارم بر تسریع رشد اقتصادی، افزایش درآمد ملی، اهمیت نسبی صنایع، توزیع عادلانه درآمد، کاهش وابستگی به خارج در زمینه نیاز های اساسی، تنوع صادرات، بهبود خدمات اداری تأکید داشته است. استراتژی برنامه شامل جایگزینی واردات و رشد تولید ملی، ثبات قیمتها و سرمایه گذاری دولتی و خصوصی بود. نوع برنامه جامع و سازماندهی غیرمتمرکز داشت. الگوی نظری این برنامه مطابق توسعه ساختارگرا تهیه شده بود.
برنامه پنجم عمرانی (1356 – 1351)
برنامه پنجم در ۵ اسفند ۱۳۵۱ به تصویب رسید و از اول فروردین ۱۳۵۳ به مرحله اجرا گذاشته شد. به دنبال افزایش قیمت نفت در تیرماه ۱۳۵۳ این برنامه مورد تجدید نظر قرار گفت و اعتبار آن از ۱۵۶۰ میلیارد ریال به ۲۶۲۶ میلیارد ریال افزایش یافت. اهداف عمده این برنامه ارتقای کیفیت زندگی، حفظ رشد سریع و مداوم و موزون اقتصادی با حداقل افزایش قیمتها، توزیع عادلانه درآمد و گسترش عدالت اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و تامین اشتغال مولد در تمام مناطق کشور، بهبود محیط زیست، ایجاد مزیت نسبی در تولید، صدور کالاهای صنعتی به خارج و حفظ میراث فرهنگی را شامل می شد. استراتژی برنامه مبتنی بر رشد تولید ملی، جانشینی واردات و پی ریزی صنایع، کنترل جمعیت و افزایش سرمایه گذاری در بخش خصوصی بود. نوع برنامه جامع و دارای سازماندهی غیرمتمرکز بود. در برنامه پنجم عمرانی کشور، برنامه ریزی منطقه ای بیشتر مورد توجه قرار گرفت و به توسعه اقتصادی متعادل استانها، توزیع عادلانه خدمات، مشارکت مردمی و تقویت پایه اقتصادی مناطق تاکید شد. در این برنامه برای هر استان، برنام ههای عمرانی توسعه ۵ ساله تنظیم شد و دفاتر برنامه ریزی بودجه در راستای برقراری نظام برنامه ریزی غیرمتمرکز و منطقه ای ایجاد شد(آسایش، 75:1375).
منابع و کتابنامه:
آبراهاميان، يرواند، 1379، ايران بين دو انقلاب، ترجمه احمد گل محمدي و محمدابراهيم فتاحي، تهران، نشر ني
آسایش، حسین، 1355، سیمای اقتصادی ایران در برنامه سوم و چهارم عمرانی کشور، تبریز دانشگاه آذرآبادگان
آفاري، ژانت، 1379، انقلاب مشروطه ايران، ترجمه رضا رضايي، تهران، انتشارات بيستون
آوري، پيتر، 1382، تاريخ معاصر ايران: از تأسيس تا انقراض سلسله قاجاريه، جلد 1، ترجمه محمد رفيعي مهرآبادي، تهران، انتشارات عطائي
آوري، پيتر، 1376، تاريخ معاصر ايران: از تأسيس سلسله پهلوي تا كودتاي 28 مرداد 1332 ، جلد 2، ترجمه محمد رفيعي مهرآبادي، تهران، انتشارات عطائي
اديب زاده، مجيد، 1389 ، مدرنیتة زایا و تفکر عقیم: چالش تاریخی دولت مدرن و باروری علوم انسانی در ایران، تهران، انتشارات ققنوس
استاوريانوس، ال. اس. ،1383ف جامعه شناسي تاريخ ي تطبيقي جهان سوم، ترجمه رضا فاضل، تهران، انتشارات سمت
اشرف، احمد 1359، موانع رشد سرماي هداري در ايران: دوره قاجاريه، تهران، انتشارات زمينه
باریر، جولیان، 1363، اقتصاد ایران. موسسه سازمان صنایع ملی و سازمان برنامه، تهران
بروف، رايان روكس، 1369، نظري ههاي توسعه نيافتگي، ترجمه علي هاشمي گيلاني، تهران، نشر سفير
پزشکی، محمد،1384، مبانی شناخت شناسی توسعه سیاسی ایران (رهیافت اجتهادگرا) فصلنامه پژوهشی دانشگاه امام صادق، شماره 26
رازقی، ابراهیم، 1363. اقتصاد ایران، تهران، نشر نی
زیبایی، حسن، 1392، 17 توصیه برای احیای سازمان مدیریت، همشهری اقتصاد، شماره 19
سازمان برنامه و بودجه،1341، گزارش برنامه هفت ساله عمرانی دوم کشور
كاتوزيان، محمدعلي همايون، 1379، اقتصاد سياسي ايران: از مشروطيت تا پايان سلسله پهلوي، ترجمه محمدرضا نفيسي و كامبيز عزيزي، ويرايش دوم، تهران، نشر مركز
فوران، جان 1380، مقاومت شكننده: تاريخ تحولات اجتماعي ايران از سال 1500 ميلادي مطابق با 879 شمسي تا انقلاب، ترجمه احمد تدين، تهران، مؤسسه خدمات فرهنگي رسا
لرنر، دانيل، 1383، گذر جامعه سنتي: نوسازي خاورميانه، ترجمه غلامرضا خواجه سروي، تهران، انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردي
